乡村振兴村庄建成什么样?资金谁来出?依靠谁来建?

2021-02-07

    孟子说:“死徙无出乡,乡田同井。出入相友,守望相助,疾病相扶持,则百姓亲睦。”这就是千百年来乡土中国生产生活方式的准确写照。而村庄,可以说是承载、记录和繁衍这种传统农耕文明的综合载体。习近平总书记说“记得住乡愁”,其根基和文脉便来自“村庄”。然而,进入新世纪以来,我国快速推进的城镇化正以前所未有的力量冲击着古老的村庄,全国每天减少的自然村将近200个。而大量拔地而起的“新村”,则村不村、城不城,不仅丢了优秀乡村文化的“西瓜”,而且也没捡起现代城市文明的“芝麻”。这种背景下,我们究竟需要建设一种什么样的村庄,确实是摆在我们面前的重大课题。
    特此,我们一行4人前往四川成都、雅安、眉山三市就村庄建设问题进行了专题调研,现将有关情况报告如下。

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农业农村部部长 唐仁健

一村庄建成什么样?
    把农村建成什么样子?怎样才是现代化、升级版的新农村?四川通过建设“新农村综合体”和“新村聚居点”,改造提升传统村落,保护历史文化民居,同时在新村建设方面也积极稳妥进行探索,其许多理念和做法给人启发、值得总结。4月2日上午,我们在成都的郫县调研了两个村,唐昌镇的战旗村和安德镇的安龙村,两者都是拆院并院形成的新建村庄。现在的战旗村,作为四川省建设新农村综合体的试点村,是由原来400多分散居住农户经过拆并形成的农村新型社区。走进村子,一座座农家小楼高低错落,村内道路蜿蜒曲折、干净整洁,前庭后院瓜果蔬菜枝叶繁茂、春意盎然。我们一路走一路聊了解到,新建之初,战旗村也是向城里学,意图建成城市社区,并提出了“社区花园化、农民居民化、种草不种菜、种花不种瓜”的明确要求。然而,入住不久,村民就自发在自家附近翻土种菜,刚开始村委会组织人制止甚至拔菜,然而,村里上午拔,村民下午又种,一来二去,矛盾越来越大。在一次激烈的村民大会讨论后,村里终于顺应民意,同意了这一做法,仅要求主干道附近种上花草树木,而房前屋后、前庭后院则允许栽瓜种菜。这让我们强烈感到,村庄建设如果失去了农村特色和农家情趣,最终是不会受农民欢迎的,迟早也是要失败的。安德镇的安龙村,村庄建设水平和战旗村不差,但村庄规模相对较小。安龙村是成都近年打造“小规模、组团式、生态化”川西特色民居工程的成果。小规模,即要求尊重村落形态规律,“宜聚则聚、宜散则散”,在村落规模上不贪大求全。安龙村规划了10个农民新型社区,每个点位人数控制在50~400人不等,最小的点位仅有11户39人。组团式,即由一个或几个大小不等的院落围合而成,呈组团式布局,既适当集中归团,又相对比较独立。生态化,即充分依托林盘、水系、农地等生态元素,民居自然散落于各村落之中,保留自然优美的生态系统和田园风光。安龙村和战旗村虽然都是新建的农村社区,但却庭院相倚、瓜菜满绿,林盘老树簇拥,乡土气息浓郁。随行的省农工委同志告诉我们,四川在抓新村建设时,特别强调要保留民居的前庭后院,努力展现农村特有的田园景观、鸡犬之声、鸟语花香、瓜果菜香;明确要求不搞钢筋混凝土崇拜,房前屋后的绿地越多越好,村里村外的硬化黑化越少越好。路上,他们还向我们介绍了“微田园”的做法,即在前庭后院建设小菜园、小果园、小茶园、小鱼池等发展庭院经济。这些理念和做法,对我们触动很深,隐隐感到这或许就是城镇化发展到一定程度之后的一种“返璞归真”,可能就是今后新村建设的一个“理想模样”。

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    下午,我们又在成都的都江堰市看了几个村,柳街镇的鹤鸣村与黄家大院,崇义镇大桥村容家院子(自然村)。鹤鸣村是新建的村庄,黄家大院、容家院子两个村则是对原有村庄进行的改造升级。到黄家大院调研带有偶然性。在接连看了几个新建设的新村示范点后,我们心里嘀咕,这是不是仅是成都市的“样板戏”,其他一般性的村庄又弄得如何呢?我们问都江堰的同志,新建的村大约能有多少、什么个比重?市里同志告诉我们,大约只占到全市行政村总数的十分之一,这意味着绝大多数村还是原有村落形态。在看完鹤鸣村后,我们临时决定,就看个附近的老村子――黄家大院。黄家大院的整洁着实让我们出乎意料,房还是老房,路还是老路,但就是感觉有点不一样,路面上看不到一丁点塑料薄膜、纸屑垃圾,空气中闻不到一丁点畜禽粪臭、败叶腐味。容家院子的改造也十分有特点,其中一座旧民居用竹草搭建了“草堂风格”的门庭,现已改造成为一个综合活动馆,每到假期,来此喝茶、吃饭的游客络绎不绝。看完这几个村落,我们对成都市农村的干净整洁、清新淡雅留下了极其深刻的印象,可以说,要把村庄建成这样在全国各地并不鲜见,但要把村容村貌都拾掇到这个程度,许多地方就差得比较远了。4月3日,我们还调研了雅安市雨城区上里古镇,眉山市洪雅县柳江镇红星村,这是有着上千年历史的两个古村落。红星村依托“烟雨柳江”的自然美景和“千年柳江”的人文底蕴,把新农村建设与发展乡村旅游结合起来,在新村建设中尤为注重古村风貌、传统民居的精心保护。在红星村,一江溪水穿村而过,村里建了条休闲便道,便道既沿溪而建又穿溪而过,道路两旁旅游标识显著,路边还建有干净卫生的公共厕所。一颗巨大的老榕树,枝繁叶密掩映着一处老宅,“古榕客栈”的金色招牌若隐若现,真是宛若行走画中、恍如穿越时空。缓过神来,我们细想,如果这样的村落都在我们这一代消失了,该是多大的罪过!历史的记忆又去哪里找寻?文化的乡愁又靠什么传承?

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    看完这些村,我们感到,村庄怎么建、建成什么样,似乎不能一概而论。目前的村庄大体可以归为三类,一类是具有悠久历史文化的“古村落”,一类是一般意义上的原有“老村落”,另一类则是近年来在新址新规划、新建设的“新村落”。不同类型的村庄,其建设的思路、重点、做法也应有所差异。新村的建设,重在“建”。首先,在基本理念上,村庄建设不能简单把城市社区复制到农村,不能把农村建成城市的低级复制品,一定要千方百计保留农村的田园风光、农家情趣、乡村文化。其次,在规划设计上,村落规划既要契合山水的纹理、道路的机理、林田的地理等自然特性,又要具备现代城市文明所享有的生产生活舒适与便利。第三,在民居建设上,要充分体现民族特色、地域特点、乡村特征,既要做到总体风格风貌大致统一,又要避免千篇一律,应做到外观样式、色彩风貌等多样间搭、错落有致。老村的建设,重在“改”。我们不能把所有的农村都拆掉而重新建一遍,新建的农村毕竟是少数。应当说,村庄建设主要还得走改造提升的路子。老村的改造,不仅是“穿靴戴帽”、把村民房屋外观改变一下,还要在理念、规划、建房等方面引入建新村的一些做法,注重提升改造农村公共基础设施、优化美化村容村貌,使得生活更加便利、村庄更加美丽。古村的建设,重在“保”。古村落是我们乡村文明的宝贵遗产,一处古村落就是一座集山水文化、建筑文化、园林文化、名人文化、饮食文化、民俗文化等于一体的历史陈列馆和标本珍藏库。将来,农村的老房子、老林子、老建筑、老树木都要作为财富而不是包袱,精心呵护和严格保护起来。

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二村庄依靠谁来建?

    房子建在哪儿?建成什么样?由谁来建?怎么监督?老的宅基地怎么办?新房子怎么分,承包地怎么调?一个村庄的建设,特别是新建的村庄,涉及的矛盾问题非常具体,稍有不妥,就可能埋下农村社会治理的祸根,甚至成为引发农村群体性事件的引线。四川成都等地的做法,引起我们的共鸣,其遵循的核心原则就是“真正让农民做主”。在鹤鸣村调研时,我们忽然看见,一片新房中间赫然矗立着一处破旧房屋,甚是扎眼。我们询问:这是怎么回事?随行的同志告诉我们,在项目实施初,这户人家以为村里要收他家的宅基地,加上他们在成都市区也有房,因而坚决不同意参加项目。村里同意了这户的要求,没有动他们房屋。“现在他们后悔了”,随行同志也淡淡地补充了一句。我们感到,搞新农村建设,尊重农民意愿,可能短时间内会影响项目推进,但允许“插花”现象存在,能最大限度减少矛盾隐患,最终的好处也是显而易见的。安龙村在项目实施过程中,充分坚持农民主体地位,不搞“行政命令、代民做主。”首先,是否参与项目由村民自已定夺;其次,项目具体实施由村民自己管理,规划选址、户型设计、建筑队伍选择、质量安全监管等问题均由农民自主拍板;最后,资金账目也由村民自己算、自己管。成都还将村民理事会、村民议事会的工作机制引入到新村建设中。4月1日,我们在成都崇州市桤泉镇荷风水村调研时了解到,这个村鼓励农民群众采取民主推选的方式建立“三会一社”,自主实施集体土地综合整理项目,从而构建起“1+3+n”的村级治理机制。他们建立了联合议事会,着重解决新村建设跨组、跨行政村议事难的问题;建立了维权自治会,群众聘请法律顾问,着重解决合法维权问题;建立了业主委员会,着重解决新村项目中的日常监管问题;建立了土地股份合作社,着重解决土地整理实施主体问题。荷风水村的做法,真正让群众住了放心房、有了明白账,对政府也真正有了信任感。同时,成都广泛推广“小组微生”的建设理念,采取统规统建、联户共建、统规自建等多种方式,也给予了农民充分自主权、选择权、决策权。

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三村庄建设资金怎么来?

     搞好村庄建设,资金匮乏是关键瓶颈。建设村庄是个大项目,不仅水、电、路、气等基础设施建设资金需求大,民房建设也是一笔大投入。钱从哪里来?从成都、雅安、眉山三市的做法看,政府补、村民筹、市场融,各个渠道都有。在雅安市名山区百丈镇王家村座谈时,区里的同志告诉我们,名山区正计划开展89个新村点建设,初步估算基础设施投资就需3个亿,这还不包括村民的房屋建筑费用。王家村是个“新村落”,村庄建设的户型有3人户、5人户等类型供村民选择,3人户的房屋建筑成本在16万元左右,5人户的建房成本在20万元左右。可见,如果加上农民房屋的建筑费用,村庄建设特别是“新村落”的建设,资金需求是巨大的。在安龙村的建设资金公示栏上,我们看到,安龙村新村建设总共投资24400万元,资金来源有三块:增减挂钩指标交易费、项目经费、农户自筹经费。经过拆院并院节约出来的集体建设用地复耕后有426亩用于增减挂钩,按照政府35万元/亩的收储价格,接近1.5个亿,占到整个建设资金来源的60%以上。另外,政府配套补助4800万元用于基础设施建设,村民还自筹了些,人均自筹在1.4万元左右。可见,在新村建设中,尽管有政府补助、村民自筹等多种途径,但通过增减挂钩获得土地价值溢价是当前新村建设的主要资金来源。而在资金的使用上,安龙村民居建设耗费17600万元,占70%以上。这也表明,建设新村落的资金需求主要是在新的民居建设上。我们了解到,不仅安龙村,战旗村、鹤鸣村等其他几个新建村庄的资金来源和使用情况也都大体如此。

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    但是,增减挂钩政策也不是在哪儿都灵。名山是个山区县、农业县,“工业弱,茶叶好”,土地的一级市场需求并不旺盛,土地价格也就不高。增减挂钩节约出来的土地指标仅3万余元/亩,然而土地复垦的费用每亩就在6、7万元以上,因而,挂钩政策几乎没有实施空间。在雅安市雨城区碧峰峡镇舒心农场座谈时,区里的同志也告诉我们,由于不能开展土地增减挂钩,现在区里建设新村很缺乏资金。我们感到,一旦不能“增减挂”,就很难搞得起新建村落这样的大项目,这种情况,不仅雅安、可能全国都是普遍的。

    除了安龙村的三类资金来源外,也有一些社会资金投向农村建设。但是这类资金总体来说比较少,而且往往针对具有特殊优势的村庄,比如乡村旅游发展潜力比较大的地方,特别是一些具有古村落开发资源的村庄。我们了解到,红星村就以BT、BOT或BOO等模式吸引了社会资本3亿元参与新农村建设,以企业投资为主完成了村里的公共基础设施建设。荷风水村的筹资方式也是一种新的探索,这个村也是一个新村聚居点,他们以农村集体建设用地折资入股组建土地股份合作社,合作社再以社员节余的集体建设用地向银行抵押融资3600万元,解决了新村建设中钱从哪里来的问题。村庄不仅建设需要钱,维护也要钱。建设秀美宜居的村庄,保持干净整洁似乎更加重要。我们在鹤鸣村了解到,去年村里能有250万元用于村庄基础设施的管护和村庄环境卫生的维护,其中村民自缴的有80万元,成都市每年给每个村40万元的社会事业建设费用。成都市的财力比较强,投入农村搞社会事业的钱宽裕些,但像雅安这样的山区市,情况就差很多了。在名山区座谈时,村里的同志向我们反映,截止目前,雅安虽然有每个村市里给10万元、区里给20万元的计划,但目前仍未拨付落实。

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四一些初步的思考和判断?

    村庄建设与城镇建设一样,是现代化进程中必须面对的重大理论课题和现实问题。通过几天来对四川3市多村的实地调研,经过与众多基层干部和农民群众的座谈讨论,我们对村庄建设问题,形成了一些基本判断和初步考虑。1.关于村庄变迁趋势。在工业化、城镇化快速推进的背景下,伴随着农村人口的大规模转移,越来越多的农民进城入户、变为市民,预示着我国的村庄布局结构、农村社会形态正在发生深刻的变化和剧烈的变迁。现在,可以看到以下几个趋势:一是传统村庄“空心化”还会延续发展,城市郊区的农村会快速纳入城市版图,农区、山区的农村人口会逐步向新型农村社区、中心村等集聚,一些村庄逐渐消失、村庄数量日益趋减是必然趋势。二是在经过一个时期城镇、农村建设占地同步快速扩张之后,随着以人口城镇化为核心的城镇化战略的实施,现在可能正进入一个转折点,预示着今后城镇空间扩张会与村庄空间压缩相伴,总的建设占地规模增速会逐步减缓,直至达成基本稳定。三是城乡发展一体化的进程会加快推进,农村的基础设施、公共服务会逐渐向城市看齐,大规模的村庄建设、村庄改造、村庄整治将逐步展开。2.关于村庄建设规划。搞村庄规划,不能简单复制城市社区模式、把农村建成缩小版的城市,不能千篇一律、一张图纸、一副模样。搞村庄规划,要以市县为单位,按照主体功能区定位和全域统一规划的理念,围绕区域主导产业,制定县域村庄建设总体规划,并结合每个村的具体功能定位,编制村庄建设规划,宜建则建、宜改则改、宜保则保,做到因地制宜、差别对待。搞村庄规划,要以方便农民生产生活为基本依据,尊重传统的乡村结构、农民的生活方式、地方的民族习性,村庄建设宜大则大、宜小则小,宜聚则聚、宜散则散,不能强求集中居住,更不能强迫农民“上楼”。搞村庄规划,政府是主导,理应出钱、出力,但住在村里的终究是农民,搞村庄规划必须充分征求农民的意见。

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